«قلمرو صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور در رسیدگی

به دعاوی داخل در صلاحیت دیوان عدالت اداری » *

•      طبق اصل 174 قانون اساسی و ماده 2 قانون تشکیلات سازمان بازرسی کل کشور، حق نظارت قوه قضائیه در بند 3 اصل 156 قانون مذکور نسبت به حُسن جریان امور و اجراء صحیح قوانین در دستگاههای اداری از طریق سازمان بازرسی کل کشور و در قالب بازرسی و نظارت مستمر، فوق العاده و موردی اِعمال می شود. امر بازرسی فوق، محدود و مقیّد به یک شیوه خاص نیست.

 قانون به سازمان بازرسی اختیار داده تا از مسئول ذی ربط بخواهد در باب موضوع مورد بازرسی گزارش تهیه کرده و یا مدارک لازم را ارسال دارد. بازرس ضمن مطالعه آن، چنانچه به تخلفات یا جرائم یا مواردی برخورد کند، آن را گزارش می کند. مثلاً از رئیس دیوان عدالت اداری می خواهد که پرونده را مطالعه نموده و گزارشی از آن را همراه با فتوکپی اوراق مربوطه درخصوص سود جویان اداری جهت بازرسی ارسال دارد یا شخصاً پرونده ای را مطالبه نموده و پس از مطالعه گزارش تهیه کند یا با حضور فیزیکی و عزیمت به محل، شخصاً با مطالعه پرونده امر و انجام تحقیق و کسب اطلاع از مطلعین امر در جهت کشف حقیقت بکوشد. همه این موارد در قانون و آیین نامه اجرائی قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور پیش بینی شده است و سازمان مزبور به لحاظ ماهوی کارکردی شبیه دیوان عدالت اداری دارد ؛ یعنی رسیدگی به شکایات و اعلامات در فرم مخصوص، اعلام نتایج رسیدگی به شاکی ، رعایت موارد مربوط به رد دادرس در رسیدگی ، احراز صلاحیت در مورد بازرسی، تدارک طرح بازرسی ، رجوع به سوابق و گزارش های موجود ، استنفاده از روش مشاهدات ، استطلاع از شهود ، ارجاع به کارشناس ، استعلام و انجام هرنوع اقدام و تحقیقی که به کشف واقعیت کمک نماید، با تنظیم صورتمجلس و اخذ مدارک و اسناد و تهیه رونوشت و تصویر از آنها حتی دسترسی به اسناد طبقه بندی شده، استماع دفاعیات فرد یا افرادی که در مظان ارتکاب جرم و یا تخلف و یا موثر درسوء جریان اداری می باشند و اخذ آخرین دفاع و صدور قرار تأمین ، تعلیق افراد در مظان اتهام یا مُخل با امر بازرسی ، اعلام نتایج حاصل از بازرسی در مورد سوء جریان توام با پیشنهاد دارای ضمانت اجراء به بالاترین مقام اجرائی دستگاه بازرسی شونده و اعلام تخلف به مراجع اختصاصی اداری، اعلام جرم به مراجع قضائی، درخواست ابطال مقررات خلاف قانون از طریق دیوان عدالت اداری، بازنگری در گزارش بر مبنای دریافتهای مبتنی بر دلیل ، معرفی کارشناس مُستنکف از اجرای پیشنهاد سازمان بازرسی به مراجع قضائی و ....

بنابراین، صرف نظر از امور عرضی ، ذات کار این دو نهاد « تصمیم گیری » درخصوص وضعیتی است که از سوی یکی از طرفین دعوا یا اختلاف و یا هر دو مطلوب قلمداد شده و قانون به وی اجازه شکایت یا واکنش می دهد. برای نمونه، وقتی دیوان به دادخواست شاکی دائر بر ابطال پروانه ساخت بنا رسیدگی می کند، مبنای اساسی رسیدگی این است که شاکی از وضعیت موجود ( مشرفیّت بنا) ناراضی است و با لحاظ قانون می تواند علیه آن واکنش نشان دهد. به عبارت دیگر، وقتی سازمان بازرسی کل کشور به درخواست ابطال پروانه ساخت بنا رسیدگی می کند، مبنای رسیدگی این است که یکی از طرفین اختلاف، صدور پروانه را از منظر سیر مراحل قانونی توام با سوء جریان و یا  نقص مقررات حاکم بر صدور جواز ساخت می داند و وضعیت ساخت و ساز ناشی از صدور جواز ساخت را، به تَبَع آن، غیرقانونی و نامطلوب می داند. در چنین فرضی، قانون به وی اجازه داده که علیه وضعیت نامطلوب واکنش نشان دهد. در عین حال، آنچه حائز اهمیت است اینکه با ورود هریک از دو نهاد به رسیدگی، وضعیت غیرقانونی باید تغییر کرده و منطبق با قانون گردد. لذا سازمان بازرسی کل کشور بَدَل دیوان عدالت اداری است.

دادرسی در دیوان عدالت اداری به عنوان یک مرجع قضائی عالی اداری، و دادرسی در سازمان بازرسی کل کشور به عنوان یک مرجع عالی اختصاصی نظارتی صورت می گیرد و هر دو نهاد، تضمین سلامت اداری را در دستگاههای دولتی و به معنای وسیع آن، در قوای سه گانه حاکم بر کشور با هدف حفظ حقوق عامه مردم دنبال می نمایند. البته دادرسی وقتی عادی تلقی می گردد که اعلام شکایت و دفاع از شکایت به حکم قانون به صورت کتبی باشد، در حالیکه در محاکم عمومی دادگستری اعم از کیفری و حقوقی، دادرسی اختصاصی محسوب می شود زیرا طبق قانون رسیدگی به دعوی مستلزم تعیین وقت، احضار طرفین و استماع ادعاها و اظهارات آنان در جلسه دادرسی می باشد، ولو اینکه اصحاب دعوا یا یکی از آنها در جلسه حاضر نشوند و اظهارات و توضیحات خود را به صورت کتبی به نظر مرجع قضا برسانند. بنابراین، اگر شکایت در دیوان عدالت اداری مطرح شود، طبق مواد 30 و 54 و 55 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و اگر در سازمان بازرسی کل کشور مطرح شود طبق مواد 11 و 12 و 13 و 14 و 20 و 22 و 23 و 25 و 33 و 34  الی 47 بطریق دادرسی عادی مورد رسیدگی قرار می گیرد و چنانچه در حین رسیدگی طرفین شکایت دعوت شوند، ملزم به حضور در بازرسی بوده و استنکاف از حضور در دیوان عدالت اداری مشمول ضمانت اجرای مقرر در تبصره 1 و 2 و 3 ماده 43 قانون دیوان می شود و در سازمان بازرسی کل کشور عدم همکاری و استنکاف از حضور طرف شکایت منتهی به اِعمال مجازات مقرر در تبصره اصلاحی 17/4/1387 ماده 8 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور که سه ماه و یک روز تا شش ماه حبس و یا انفصال موقت از خدمت دولتی و عمومی از سه ماه تا یک سال می گردد .

ویژگی های دادرسی در دیوان عدالت اداری و سازمان بازرسی کل کشور در رسیدگی به شکایات و اعلامات اشخاص درخصوص سوء جریان اداری و مالی و نقض قوانین و مقررات در دستگاههای اداری مشمول این دو نهاد - که هردو همدوش یکدیگر سلامت اداری را در دستگاههای اجرائی کشور تضمین می نمایند و از نظر کارکرد به لحاظ ماهوی جنبه اداری دارد با این تفاوت که یکی در مقام اعلام است و دیگری در مقام انشاء حکم ؛ از جهت قلمرو صلاحیتی، یکی صلاحیت اداری دارد و دیگری صلاحیت قضائی که دارای ویژگی های زیر است :

الف ) تفتیشی بودنِ نتایج حاصل از رسیدگی از جهت مجاز بودن به انجام هرگونه تحقیق و اقدام لازم ؛

ب) غیرعلنی بودنِ روند رسیدگی و مجاز نبودن اشخاص به حضور در هر دو نهاد به عنوان تماشاچی و یا ناظر فرآیند رسیدگی ؛

ج) داشتن آیین رسیدگی مستقل نسبت به رسیدگی های حقوقی ؛

د) عدم الزام به دعوت از طرفین برای شرکت در دادرسی ؛

هـ) حق کسب مشاوره و ارجاع امر به کارشناسی ؛

و) حق تجدیدنظرخواهی و دومرحله ای بودن رسیدگی با این تفاوت که در دیوان عدالت اداری رأ ی شعبه بدوی نقض یا تایید می شود ولی در سازمان بازرسی کل کشور ممکن است از تمام یا بخشی از گزارش عدول شود حتی اگر گزارش مربوط به تخلف یا جرم باشد ؛

ز) حقِ داشتن وکیل در دیوان عدالت اداری از بدو تا ختم دادرسی و در سازمان بازرسی کل کشور در حین تفهیم اتهام نزد رئیس هیأت بازرسی یا بازرسی که دارای پایه قضائی و ابلاغ خاص از رئیس قوه قضائیه است ؛

ح) امکان تحصیل دلیل له یا علیه شاکی و طرف شکایت ؛

ط) الزام به بیان دلائل و مستندات در رأی توسط دیوان عدالت اداری و در گزارش توسط سازمان بازرسی کل کشور ؛

ی) رسیدگی سریع و در برخی موارد خارج از نوبت به تشخیص هر دو نهاد مانند موردی که تضییع حقوق عمومی رسیدگی خارج از نوبت را ایجاب می کند ؛

ک) مداخله در تعقیب عملیات اجرائی راجع به احکام تا حصول نتیجه و اجرای کامل حکم توسط دیوان عدالت اداری و برخورد قانونی با مستنکف از اجرای رأی دیوان و مداخله سازمان بازرسی کل کشور در تعقیب عملیات اجرائی پیشنهادهای مندرج در گزارش این سازمان تا حصول نتیجه نهائی و قراردادن مستنکف از اجرای پیشنهاد تحت پیگرد قانونی با استناد به ماده 576 قانون مجازات اسلامی از طریق دادستان ؛

ل) اثبات حق یا سلب حق از سوی یکی با صدور رأی و دیگری با تهیه گزارش و امکان اعتراض به رأی در دیوان عدالت اداری طبق ماده 65 قانون دیوان و امکان اعتراض به گزارش طبق ماده 61 آئین نامه اجرائی قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب 1360 و اصلاحیه های بعدی آن مصوب 15/1/1388 رئیس قوه قضائیه ؛

باتوجه به وظایف و اختیارات سازمان بازرسی کل کشور و صلاحیت و حدود اختیارات دیوان مندرج در ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، هر دو نهاد مجاز به رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و مأموران این واحدها در امور راجع به وظایف آنها بوده و صلاحیت یکی، نافی صلاحیت دیگری نمی باشد به عنوان مثال اگر نسبت به فرآیند صدور پایان کار ، ابطال پروانه ، برگزاری آزمون استخدامی و .... اعتراض به عمل آید، علاوه بر دیوان عدالت اداری، سازمان بازرسی کل کشور نیز در حدود اختیارات مصرّح در ماده 1 و 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، حق رسیدگی به اعتراض را نسبت به موارد مذکور از طریق نظارت کشف کننده ، بازدارنده آیندنگر، ضمن اجراء پیش گیرنده قبل از اجراء و بعد از اجراء را دارد. این بدان مفهوم نیست که دیوان عدالت اداری نمی تواند با شکایت ذینفع موارد ذکر شده را مورد کنترل و نظارت قضائی قرار دهد، زیرا ورود هر دو نهاد به بررسی ناشی از بند 3 اصل 156 قانون اساسی است و اعمال صلاحیت یکی نافی صلاحیت دیگری بطور همزمان نیز نمی باشد. تنها تفاوت دو نهاد مزبور در نحوه اعمال نظارت است، بدین نحو که سازمان بازرسی کل کشور فرضاً اگر با انجام بازرسی، صدور پروانه ساخت بناء را مخالف قوانین و مقررات تشخیص دهد، مراتب را با اجازه حاصله از ماده 10 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور به مرجع ذیصلاح در قالب پیشنهاد اعلام می نماید، درحالیکه دیوان عدالت اداری در ماهیت ورود پیدا نموده و در قالب رأی اقدام به ابطال پروانه صادر می نماید. از آنجائیکه بعضاً خواسته شاکی که هر دو نهاد صالح به رسیدگی هستند، به کیفیتی طرح نشده تا دیوان بتواند بر مبنای مدافعات مرقوم از سوی مشتکی عنه رأی بر بی حقی شاکی صادر نماید و یا اساساً مبتنی بر دلیل نبوده و یا از پیچیدگی خاصی برخوردار است که حتی مشاورین موضوع ماده 7 قانون دیوان عاجز از اظهارنظر قاطع، موجِد حق یا سلب حق هستند، ایجاب می نماید سازمان بازرسی کل کشور که صلاحیت ورود به موضوع را دارد با انجام بازرسی و حضور فیزیکی در محل با اعزام بازرس یا هیأت بازرسی از طریق مشاهدات و مطالعه سوابق موجود در محل، با استفاده از روش های مجاز قانونی در مقام کشف حقیقت برآید و در اینجا دیوان عدالت اداری بدون آنکه از خود سلب صلاحیت نماید قرار عدم صلاحیت به اعتبار و شایستگی این سازمان با اجازه حاصله از ماده 48 قانون دیوان صادر می نماید. بدیهی است چنانچه نتایج حاصل از بازرسی متضمن سوء جریان یا تخلف باشد، ذینفع می تواند با استناد به گزارش این سازمان که محتاج اثبات نبوده و دلیل اثباتی تلقی می شود، خواسته خود را در دیوان عدالت اداری مطرح نماید. ممکن است این سوال متبادر به ذهن شود که لزومی به صدور قرار عدم صلاحیت نبوده و شعبه دیوان می تواند با اجازه حاصله از ماده 41 قانون دیوان عدالت اداری به این سازمان نیابت دهد تا تحقیق یا اقدام لازم را انجام دهد در پاسخ گفته می شود، اولاً چون سازمان بازرسی کل کشور مرجع عالی اداری و غیرقضائی است، برابر بند « د» و تبصره 1 بند « د» ماده 2 و بند « هـ» ماده 2 و ماده 6 قانون اصلاح قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، شعبه دیوان نمی تواند به سازمان بازرسی نیابت دهد و سازمان نیز طبق بند ماده 2 قانون مذکور وظیفه ای در این خصوص ندارد.

ثانیاً نیابت از دائره شمول بازرسی مستمر موضوع بند الف ماده 2 قانون سازمان و انجام بازرسی فوق العاده موضوع بند ب ماده 2 قانون سازمان مبحوث فیه خارج بوده و انجام بازرسی موردی نیز مستلزم اعلام شکایت اشخاص اعم از حقیقی یا حقوقی بوده و دیوان عدالت اداری در این موضوع شاکی محسوب نمی شود. تنها چاره جهت ایجاد تکلیف برای سازمان بازرسی، صدور قرار عدم صلاحیت به تجویز ماده 48 قانون دیوان است.

سازمان بازرسی کل کشور به عنوان یک مرجع عالی اداری و ناظر عام عملکرد دستگاههای اداری، مکلف به رسیدگی بوده و حق اختلاف در صلاحیت با دیوان عدالت اداری را ندارد، زیرا اولاً نفی صلاحیت دیوان از خود به شایستگی سازمان بازرسی کل کشور ناشی از صلاحیت نظارتی از بُعد قضائی است، زیرا دیوان عدالت اداری بر مراجع اداری اعم از تالی و عالی نظارت دارد.

 ثانیاً اجازه اختلاف درصلاحیت بین مراجع اداری با دیوان و لزوم ارسال پرونده به دیوان عالی کشور، اختصاص به اختلاف صلاحیت بین شعب دیوان و مراجع قضائی داشته که از سوی مقنّن درماده 14 قانون دیوان مورد تأکید و تصریح قرار گرفته است.

 ثالثاً دیوان عدالت اداری «دادگاه» تلقی نمی شود تا امکان اختلاف در صلاحیت بین آن و مراجع غیر قضائی به موجب ماده 28 قانون آیین دادرسی مدنی ایجاد شود .عبارت «دادگاه» در این ماده به معنای خاص آن بکار رفته و شامل دیوان عدالت اداری نمی گردد. استقراء در قوانین مختلف نشان می دهد که قانونگذار هر جا از کلمه دادگاه استفاده نموده، معنای خاص آن را که عبارت از دادگاههای دادگستری است در نظر داشته است. رأی وحدت رویه شماره 537 مورخ 7/3/69 و رأی شماره 759 مورخ 15/11/85 و 997 مورخ 18/9/86 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که مقرر داشته واژه « دادگاه » شامل دیوان عدالت اداری نمی شود، موید صحت این استنباط است. مضافاً اینکه قانون آیین دادرسی مدنی مصوب 1379 به تصریح ماده 122 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 قانون عام تلقی می گردد و قانون دیوان نسبت به قانون آیین دادرسی مدنی خاص موخّر محسوب می شود. بر این اساس، قانون خاص موخّر قانون عام مقدّم را نسخ جزئی می نماید. بدین ترتیب، ماده 48 قانون دیوان که شُعب دیوان را مرجع تعیین صلاحیت نسبت به مراجع غیر قضائی دانسته و این مراجع را مکلف به رسیدگی نموده، ماده 28 قانون آیین دادرسی مدنی را که مرجع تعیین صلاحیت را در صورت بروز اختلاف بین مراجع قضائی با مراجع غیرقضائی دیوان عالی کشور دانسته، نسخ نموده و با این وصف اختلاف در صلاحیت بین دیوان عدالت اداری با سازمان بازرسی کل کشور بی مفهوم بوده و این سازمان مکلف به رسیدگی براساس قرار عدم صلاحیت صادره از سوی شعبه دیوان می باشد.محمدرضا دلاوری